Die personenbezogenen Daten sind in den letzten Jahren zu einer Währung geworden. Für die “kostenlosen” Dienste, wie Google oder facebook, bezahlen die Nutzer mit ihren Daten. Die Datenkonzerne wiederum ziehen aus der Bewirtschaftung der Daten der Nutzer, vor allem für Werbe- und Marketingzwecke, Milliardengewinne. Daten sind demnach ein wertvolles Wirtschaftsgut. Strittig ist bis heute die Frage, ob ein Eigentum an Daten besteht und wie es durchgesetzt werden kann. Was liegt da näher, als diese Frage den Ökonomen zu stellen. Besonders geeignet ist hierfür der ordnungsökonomische Ansatz, wie er von der Freiburger Schule repräsentiert wird. Im Gespräch mit Bankstil legt Prof. Dr. Tim Krieger (Foto), der an der Universität Freiburg die Wilfried-Guth-Stiftungsprofessur für Ordnungs- und Wettbewerbspolitik bekleidet, dar, warum der Eigentumsbegriff von zentraler Bedeutung für das Funktionieren von Märkten und die allgemeine Wohlfahrt ist, inwieweit die Übertragung des Eigentumsbegriffs auf die Daten zweckmäßig ist, welche Rolle die Gesetzgebung dabei spielen sollte und weshalb er die Diskussion über die Verteilungsgerechtigkeit in der Datenökonomie für nötig hält. Zusammen mit Malte Dold verfasste Krieger den Aufsatz Informationelle Selbstbestimmung aus ordnungsökonomischer Sicht.
- Herr Prof. Dr. Krieger, was macht das Thema Dateneigentum aus ordnungsökonomischer Sicht so interessant?
Der ordnungsökonomische Ansatz in der Tradition der Freiburger Schule stellt die Frage, wie die formellen und informellen Regeln einer Gesellschaft beschaffen sein müssen, damit sich eine wohlstandsfördernde und menschenwürdige Wirtschaftsordnung herausbildet. Ordnungsökonomen gehen davon aus, dass innerhalb eines sinnvoll gewählten Regelrahmens – und nur innerhalb dieses Rahmens – Markttransaktionen zu wohlfahrtsoptimalen Ergebnissen führen.
Der Freiburger Ordnungsökonom Walter Eucken (1891−1950) formuliert als Grundprinzip einer solchen Wirtschaftsordnung einen Leistungswettbewerb mit funktionierendem Preissystem und intensiven Wettbewerb, der starke Leistungs- und Innovationsanreize setzt und zugleich die Freiheit des Einzelnen schützt. Damit sich dieses Ergebnis einstellen kann, sind einige zentrale Prinzipien zu beachten, insbesondere das Prinzip des Privateigentums, d.h. der klaren Zuordnung der Eigentums- und Verfügungsrechte an materiellen und immateriellen Gütern auf private Akteure, und zum anderen das Prinzip der Vertragsfreiheit, wonach das Eigentum nach eigenem Belieben und zum alleinigen Nutzen des Eigentümers gehandelt werden kann.
Genau an dieser Stelle beginnt das ordnungsökonomische Interesse am Dateneigentum: Welche Anreize setzen die aktuellen Regeln beim Dateneigentum? Kommt es zu einer ökonomischen effizienten Nutzung von Daten? Und wenn nicht, gäbe es andere Régime des Dateneigentums, die für eine Gesellschaft vorteilhafter sind?
Etwas konkreter gesagt: Ist die aktuelle Wildwestmentalität beim Umgang mit privaten Daten und der Glauben, dass derjenige, der als erster einer Information eines Dritten habhaft geworden ist, diese nach eigenem Gutdünken verwenden darf, wirklich optimal? Private Daten, deren Wert nicht erkennbar ist, werden aus ordnungsökonomischer Sicht i.d.R. nicht optimal eingesetzt, weil der scheinbar fehlende Preis falsche Handlungsanreize setzt.
- Kritiker des Eigentumsbegriffs verweisen gerne darauf, dass die Nutzer dadurch animiert würden, so viel Daten wie möglich preis zu geben, um einen Vorteil zu erlangen – wie im Gesundheitsbereich. Wie bewerten Sie das?
Dieses Argument überzeugt mich nicht, weil es hier implizite Annahmen getroffen werden, die ich für fragwürdig halte. So wird unterstellt, dass die Nutzer systematisch auf eine kurzfristige Einkommensmaximierung abzielen. Diese Vermutung kommt daher, dass heutzutage viele Nutzer bereit sind, selbst für primitivste Apps auf ihrem Smartphone jegliche Privatsphäre sausen zu lassen. Aber hat das wirklich etwas mit dem Dateneigentum zu tun oder nicht eher mit Unwissenheit und Ignoranz?
Die Kritiker gehen offenbar davon aus, dass mit dem Dateneigentum der Wert der Daten steigt, weshalb die Menschen noch bereitwilliger seien, ihre Daten zu verkaufen. Ein höherer Preis ist aber eben immer auch ein klarer Indikator für den Wert eines Gutes. Bei hochpreisigen Waren setzt bei den meisten Menschen jedoch ein Nachdenken – eventuell auch unterstützt durch Bildungsmaßnahmen, die bei finanziell relevanten Problemen eher angeboten werden – darüber ein, warum der Wert so hoch ist und ob man seinen „Datenschatz“ nicht vielleicht behalten sollte. Das Dateneigentum ist jedenfalls nicht der zentrale Grund, warum Menschen eine laxe Einstellung zum Schutz ihrer Daten haben, sondern eher Unwissenheit und Unsicherheit aufgrund des aktuellen Regelrahmens.
- Die Internetkonzerne wie Google oder Facebook bewirtschaften die Daten der Nutzer als wäre es ihr Eigentum und ziehen daraus enorme Gewinne. Müssen wir uns dem Daten- bzw. Rechtsregime der Internetkonzerne beugen?
Tatsächlich scheint hier zunächst einmal ein Verteilungskonflikt zu bestehen. Die Gewinne der Internetkonzerne wären ohne die kostenfreie Verwendung der Daten der Nutzer kaum so hoch. Die Nutzer werden daran nicht beteiligt, was man als unfair ansehen könnte. Allerdings sollte man sich die Bewertung nicht ganz so einfach machen, da ja auch den Nutzern Vorteile entstehen. Je mehr private Daten in die Algorithmen von Google & Co. eingespeist werden, desto besser werden die Suchergebnisse. Ein gewisser Gegenwert besteht bei solchen Diensten also.
Problematisch wird es, wenn die privaten Daten nicht zur Verbesserung der ursprünglichen Dienstleistung, also zum Beispiel der Bereitstellung von Suchergebnissen, genutzt werden, sondern anderweitig etwa für Marketingmaßnahmen eingesetzt oder weiterveräußert werden. Die wenigsten Nutzer dürften dies wollen, jedoch haben die Internetkonzerne eine quasi-monopolistische Stellung erreicht. Suchmaschinen wie Google oder Internethändler wie Amazon sind so erfolgreich und gut, weil sie so viele Nutzer haben, deren private Daten zur Optimierung des Angebots genutzt werden. Wer anderswo sucht oder kauft, wird zumeist mit weniger präzisen Informationsangeboten vorliebnehmen müssen. Also wendet man sich doch den „Großen“ zu, was diesen Macht gibt.
Aus ordnungspolitischer Sicht ist eine derartige Machtkonzentration nicht wünschenswert, auch wenn die Qualität der Angebote bei den großen Anbietern besser ist. Um zu vermeiden, dass die Macht der Internetkonzerne irgendwann einmal missbräuchlich ausgenutzt wird, bedarf es einer sinnvollen Regulierung. Die Schaffung eines Eigentums an den privaten Daten ist dabei ein wichtiger Baustein.
- Vor einiger Zeit regte der EU-Kommissar Günther Oettinger ein Bürgerliches Gesetzbuch für Daten an. Eine gute Idee?
Zwar ist es zu begrüßen, wenn die Politik Regeln für die Nutzung und Verwendung von Daten insbesondere Dritter angehen will. Aber die Analogie zum Bürgerlichen Gesetzbuch ist unglücklich und leitet in die Irre. Die digitale Welt ist schnell und dynamisch, das BGB ist starr und verändert sich allenfalls im Schneckentempo. Heutzutage werden durch die Macht der Algorithmen neue Normen geschaffen, denen große Teile der Weltbevölkerung folgen, während die nationale, aber auch die europäische Gesetzgebung und Rechtsprechung hoffnungslos hinterherhinken.
Was wir benötigen, sind die rechtlichen Grundlagen für eine intelligente Regulierung – national wie international. Die Regulierung muss mit der digitalen Welt mitwachsen und dabei die grundlegenden Normen, die wir uns als Gesellschaft geben, automatisch verwirklichen. Um ein Beispiel zu nennen: Der Europäische Gerichtshof hat das „Recht auf Vergessenwerden“ rechtlich verankert. Das klingt zunächst gut, aber das Recht muss individuell beantragt werden. Der einzelne Nutzer ist also nicht Herr seiner Daten, sondern ist abhängig davon, dass bspw. ein Onlinedienst seine Daten wirklich löscht. Kontrollieren und ggf. einfordern kann er dies nur mit größerem Aufwand.
Es wäre sinnvoller gewesen, die Dienste per Gerichtsbeschluss dazu zu zwingen, alle privaten Daten nach einer gewissen Zeit automatisch zu löschen. Die Daten wären dann nur zeitweise einem Unternehmen überlassen und fallen nach Ablauf der Nutzungsfrist automatisch an den Nutzer zurück, indem sie gelöscht werden. Möchte der Nutzer seine Daten weiterhin durch den Dienst verarbeiten lassen, dann steht ihm dies ja frei. Entscheidend ist aber vor allem, dass der Grundsatz der Löschung nach einer gewissen Anzahl von Jahren von technischen Entwicklungen weitgehend unabhängig ist. Er muss nur durch die Regulierungsbehörde kontrolliert bzw. durch die Rechtsprechung durchgesetzt werden. Die Aufgabe, einen Löschalgorithmus umzusetzen, läge bei den Diensten und Anwendern von Algorithmen. Dies ist ökonomisch effizienter als wenn Millionen von Nutzern mühsam Einzelanträge auf Löschung stellen.
- Die Rechte der Nutzer an ihren Daten werden durch neue Gesetze, wie die Datenschutzgrundverordnung (DSGVO) gestärkt. Reicht das nicht schon aus?
Mit der Datenschutzgrundverordnung sollen Grundrechte und Grundfreiheiten natürlicher Personen, insbesondere deren Recht auf den Schutz personenbezogener Daten und der freie Verkehr solcher Daten, erstmalig in einem einheitlichen, europaweit gültigen Regelwerk geschützt werden. Das ist ein Fortschritt, denn noch vor wenigen Jahren sah die Lage bei den Datenrechten der Nutzer in Europa deutlich düsterer aus. Die Politik konnte oder wollte die Relevanz des Themas nicht sehen. Die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs und anderer Gerichte hat dann zunächst die Rolle der Regulierung der Internetkonzerne übernommen. Schließlich folgte auch die Gesetzgebung, indem sie die Vorgaben der Gerichte umsetzte.
Doch bei allem Fortschritt muss klar sein, dass sich sowohl Gesetzgebung als auch Rechtsprechung noch ganz am Anfang ihrer Regulierungsaufgabe befinden, die zudem von Tag zu Tag größer wird, weil sich das Internet so dynamisch entwickelt und damit immer wieder Herausforderung für den Datenschutz aufwirft. Umso entscheidender ist es, dass allgemeine Grundsätze formuliert werden, auf die sich jeder Nutzer berufen und die er dann auch durchsetzen kann. Diese Klarheit und Eindeutigkeit besteht noch nicht. Sie kann sich aber entwickeln, wenn der politische Wille dafür vorhanden ist.
- In der Diskussion um das Dateneigentum fällt auf, dass sich auch die Wirtschaft nicht einig ist. Während die Versicherer und der ADAC das Eigentum der Autohalter an ihren Fahrzeugdaten betonen, lehnen die Automobilhersteller diese Forderung ab. Mehr als nur die typischen Interessenkonflikte?
Auch die Unternehmenswelt kann die Entwicklung der digitalen Welt nicht vorhersehen und ist auf mehr oder weniger unsichere Vorhersagen und Abschätzungen der Nützlichkeit des Dateneigentums für das eigene Unternehmen angewiesen. Manches davon bildet unternehmensspezifische Interessenlagen ab, anderes ist Kaffeesatzleserei. Automobilhersteller ahnen, dass ihre Kunden den Fahrkomfort und andere Eigenschaften ihrer Autos vermutlich höher bewerten als Fragen der Datenweitergabe, gerade wenn hierdurch der Komfort weiter erhöht werden könnte. Für Versicherungskonzerne geht es dagegen sehr viel mehr um das Vertrauen der Kunden. Sie müssen also das Thema Datennutzung anders betrachten und werden daher eher das Dateneigentum unterstützen. Interessant ist dabei jedoch, dass in beiden Fällen das Dateneigentum am Kundenverhalten wenig verändern dürfte. Verspricht der Autohersteller Komfort im Tausch gegen Daten, dann werden die meisten Autofahrer dieses Angebot wahrnehmen. Dagegen werden die Versicherungen bei einem ähnlichen Tauschangebot keinen dramatisch höheren Zuspruch ernten.
- Wie müsste ein Markt für personenbezogene Daten und private Informationen beschaffen sein, damit ein Marktversagen möglichst ausgeschlossen und die allgemeine Wohlfahrt erhöht werden kann?
Aus der ökonomischen Theorie lässt sich ableiten, dass die eindeutige Zuweisung von Eigentumsrechten und deren konsequente Durchsetzbarkeit zentrale Voraussetzungen für das Funktionieren der Märkte und damit für die Maximierung der allgemeinen Wohlfahrt sind. Aktuell sind die Eigentumsrechte nicht klar definiert – trotz Datenschutzgrundverordnung oder dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung. Stets gibt es weitere Akteure, die die Daten ohne Kompensation nutzen und damit das jeweilige Eigentumsrecht verwässern. Hierdurch entstehen Effizienzverluste, weil die Daten nicht mehr ihrem Wert nach bewirtschaftet werden und dadurch sehr wahrscheinlich falsch eingesetzt werden.
Die Frage ist allerdings, was passieren wird, wenn das Dateneigentum käme und dann auch durchsetzbar wäre. Würden wir tatsächlich das Entstehen von Märkten beobachten, die dann auch effizient funktionieren? Vermutlich nicht. Hierfür gibt es zwei Gründe. Erstens haben private Informationen teilweise den Charakter eines öffentlichen Guts. Sind die Daten offenbart, sind sie allgemein verfügbar und können vielen weiteren Marktakteuren Nutzen stiften. In seinem privaten Kosten-Nutzen-Kalkül wird der Dateneigentümer diese gesellschaftlich positive Wirkung, etwa in Form von besseren Suchergebnissen für jedermann, typischerweise nicht berücksichtigen. Tendenziell werden in einer solchen Gesellschaft zu wenige Daten offenbart und die Wohlfahrt ist zu gering. Zweitens dürften die Transaktionskosten, die beim Betreiben eines solchen Marktes entstehen, außerordentlich groß sein.
Hieraus folgt, dass vermutlich andere Institutionen an die Stelle des Marktes treten werden, die den Datenverkehr günstiger regeln. Beispielsweise können implizite Preise durch die Rechtsprechung entstehen: Werden Daten missbräuchlich eingesetzt, dann wird eine Strafe und ein Schadensersatz in bestimmter Höhe verhängt. Jedes Unternehmen kann dann hochrechnen, ob es sich lohnt, die Daten einzusetzen. Aktuell liegt dieser Preis leider noch zu nahe an Null, um ein Umdenken herbeizuführen, aber dies kann sich bereits durch wenige Präzedenzurteile schnell ändern.
- Welche Institutionen wären dazu nötig – müssten wir neue entwickeln, wie Daten-Banken für personenbezogene Daten als Clearing- und Verrechnungsstelle – könnte es demnächst Daten-Genossenschaften als Gegenwicht zu den großen Plattformen, wie Google, Amazon oder Facebook, geben?
All diese Vorschläge scheinen mir aus den zuvor genannten Gründen eher unwahrscheinlich zu sein. Vielmehr wird sich ein impliziter Preis der Datennutzung bzw. des Datenmissbrauchs bilden, der den Datenmissbrauch senken wird – vorausgesetzt, dass der Staat dann auch für die Durchsetzung der Urteile sorgt und nicht die Macht der Internetkonzerne zu groß geworden ist. Das Ergebnis wird im Idealfall identisch zu dem einer echten Marktlösung sein.
- Wo sehen Sie derzeit den größten Klärungsbedarf in der öffentlichen Diskussion um das Dateneigentum – was kommt (noch) zu kurz?
Zu kurz kommt vor allem zwei Fragen. Erstens ist bisher zu wenig klar, was wir mit dem Dateneigentum eigentlich erreichen wollen und erreichen können. Geht es – was mir sehr sympathisch ist – darum, dass die privaten Daten der Menschen in optimaler Weise vor missbräuchlicher Nutzung geschützt sind, dann müssen wir nach den besten Wegen suchen, um dorthin zu kommen. Aus einer ordnungsökonomischen Perspektive wäre das Dateneigentum dafür eine wichtige Voraussetzung, weil sich aus ihm heraus die notwendigen Anreizstrukturen für alle beteiligten Parteien bilden, die Daten tatsächlich zu schützen. Für andere gesellschaftliche Ziele könnten andere Herangehensweisen sinnvoller sein. Zweitens taucht die Frage nach der Verteilungsgerechtigkeit im öffentlichen Diskurs bisher nahezu gar nicht auf. Aktuell sehen wir, dass bei den Anbietern von Internetdiensten Gewinne deshalb entstehen, weil sie die Daten privater Nutzer nahezu kostenlos einsetzen können. Man kann dies akzeptabel finden oder auch nicht – aber man sollte darüber diskutieren, damit nicht die Legitimität unserer Institutionen wie dem Staat oder dem Markt dauerhaft Schaden nimmt.
- Herr Prof. Dr. Krieger, vielen Dank für das Gespräch!